No último domingo (4), 125 milhões de brasileiros e brasileiras foram às urnas para dizer que futuro vislumbram para o país. Seus votos renovaram as Assembleias Legislativas, a Câmara dos Deputados e dois terços do Senado Federal, elegeram governadores em parte dos estados e levaram a disputa presidencial ao segundo turno. O senador Flávio Bolsonaro, filho do ex-presidente Jair Bolsonaro, terminou em primeiro lugar, com 47% dos votos válidos, contra 45% do presidente Lula, resultado que contrariou as pesquisas que apontavam o petista à frente. Outros 33 milhões de eleitores não compareceram, a maior abstenção desde 1998.

O retrato que emerge é o de uma enorme insatisfação com o estado atual da democracia e de um país voltado à extrema direita. Com o novo desenho do Congresso — em que a extrema direita e seus aliados mais próximos ocuparão mais da metade das cadeiras nas duas Casas —, a profunda crise em torno do Supremo Tribunal Federal e o risco de ascensão de um governo antidemocrático ao poder, o Brasil nunca esteve tão perto de esfacelar o pacto democrático consagrado na Constituição de 1988.

Para o público internacional, a percepção do eleitorado de que a democracia brasileira não vai bem pode soar contraintuitiva. Afinal, nos últimos quatro anos, o Brasil foi apontado por muitos como exemplo de resiliência democrática — reputação associada, em grande parte, à responsabilização daqueles que tentaram um golpe de Estado em janeiro de 2023 e ao retorno do país à sua tradição diplomática. Mas a democracia brasileira vai muito além do que ocorreu em 2023, e é preciso dar um passo atrás para compreender o tamanho do desafio que se aproxima.

A Constituição Cidadã

A Constituição de 1988 estabeleceu um ordenamento jurídico marcado pela ampla garantia de direitos universais e por uma abertura inédita à participação da sociedade civil na construção das instituições do país. Durante o processo constituinte, cerca de 10 mil pessoas circulavam diariamente pelo Congresso Nacional, cerca de 9 milhões visitaram o Congresso ao longo dos trabalhos e foram apresentadas 122 emendas populares, que reuniram mais de 12 milhões de assinaturas. Mas a Constituição não se limitou a ampliar direitos e canais de participação: também lançou as bases para o equilíbrio entre os Três Poderes da República — Executivo, Legislativo e Judiciário —, ao distribuir competências, estabelecer mecanismos de controle mútuo e buscar evitar a concentração de poder.

O arranjo que emergiu desse desenho ficou conhecido como presidencialismo de coalizão, expressão cunhada pelo cientista político Sérgio Abranches. Nesse modelo, o Executivo federal tem papel forte no controle do orçamento, mas depende de uma coalizão pluripartidária para levar adiante seu projeto de país. Como é praticamente impossível para um único partido obter maioria isolada nas duas Casas, as coalizões são necessárias para construir, no Congresso Nacional, maiorias capazes de aprovar a agenda do governo eleito. O Judiciário, por sua vez, atuou historicamente para solucionar questões constitucionais que não haviam sido resolvidas pelos outros dois Poderes.

A balança começa a se inclinar: a contestação eleitoral e a ascensão do Legislativo

Esse equilíbrio começou a rachar de maneira contundente em 2014. Pela primeira vez desde a redemocratização, o candidato derrotado na eleição presidencial colocou em dúvida a lisura do sistema eleitoral, até então motivo de orgulho nacional. Esse grave precedente deixou marcas em nossa democracia e abriu caminho para narrativas antidemocráticas que, desde então, se reproduzem de maneira cada vez mais sofisticada.

Pouco tempo depois, o rompimento histórico entre o então presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, e a presidenta Dilma Rousseff resultou na deflagração de um processo de impeachment por supostos crimes de responsabilidade ligados a práticas fiscais que, quando analisadas, tinham precedentes em gestões anteriores sem que jamais tivessem motivado um processo dessa natureza. Nesse sentido, o impeachment de Rousseff diverge do processo sofrido pelo ex-presidente Fernando Collor de Mello em 1992, no qual veio à tona um esquema de corrupção que custeava despesas pessoais do presidente.

Em outras palavras, não era a prática em si o motivo do processo, mas a insatisfação política de parte da base governista que decidiu, pela primeira vez, punir uma prática fiscal até então amplamente aceita por toda a classe política. A insurreição de parte da base de Rousseff no Congresso não apenas a tirou do poder: inaugurou um choque aberto entre o Legislativo e o Executivo, com a anuência, à época, do Judiciário, no que se desenhou como um “grande acordo nacional”.

Aquele período deixou outro legado importante de desequilíbrio entre os Poderes. Em 2015, o Congresso Nacional aprovou uma emenda constitucional que obrigava o Executivo a executar as emendas parlamentares individuais. Emendas parlamentares são instrumentos que permitem a deputados e senadores propor alterações na Lei Orçamentária Anual, direcionando recursos públicos para obras, projetos e benfeitorias nos estados e municípios que representam. Elas se dividem de acordo com quem as propõe: as emendas individuais são apresentadas por cada parlamentar; as de bancada estadual, pelos deputados e senadores de cada estado em conjunto; as de comissão, pelas comissões permanentes do Congresso; e as de relator, pelo relator-geral, parlamentar responsável pelo projeto de lei orçamentária. A obrigatoriedade aprovada em 2015 — o chamado orçamento impositivo — alcançava apenas as emendas individuais, limitadas a 1,2% da receita corrente líquida da União.

Com a chegada de Jair Bolsonaro ao poder, esse desequilíbrio ganha outra proporção. Em 2019, duas novas emendas constitucionais aprofundam o movimento. A primeira torna obrigatória também a execução das emendas de bancada estadual. A segunda divide as emendas individuais em duas modalidades. As emendas com finalidade definida continuam vinculadas a um projeto específico, como um posto de saúde ou a pavimentação de uma rua. Já as novas transferências especiais, apelidadas de “emendas Pix”, permitem enviar recursos do Congresso diretamente a estados e municípios sem mecanismos claros de transparência.

As emendas de relator mudam ainda mais. Até então, o relator-geral as utilizava sobretudo para ajustes técnicos no projeto, muitas vezes para recompor recursos de programas do próprio Executivo. Em 2020, elas ganham um identificador próprio no orçamento, o RP9, e se tornam o núcleo do chamado “orçamento secreto”: bilhões de reais distribuídos a pedido de parlamentares cujos nomes não eram divulgados. Depois que o Supremo declara a prática inconstitucional, em dezembro de 2022, o Congresso eleva o teto das emendas individuais para 2% da receita corrente líquida. Também passa a usar as emendas de comissão, até então pouco relevantes, como o novo canal desses recursos.
 

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^{Emendas parlamentares empenhadas por tipo, 2014—2026. Fonte: Central das Emendas, adaptado. Painel de Dados acessado em 7 de outubro de 2026, com base em dados de emendas e de documentos de despesa do Portal da Transparência (CGU).}

A anuência do Executivo, então sob a liderança de Bolsonaro, a essa cessão de controle sobre o orçamento federal deu ao Congresso Nacional um poder jamais previsto no equilíbrio desenhado em 1988 e transformou a dinâmica política do país. As bancadas parlamentares perdem o interesse em compor a base governista e passam a priorizar a influência dentro do próprio Congresso, onde acessam grandes montantes de recursos sem transparência nem intermediação do Executivo.

O maior controle do orçamento, porém, não explica todo o processo de empoderamento do Legislativo: um relatório recente da Fundação FHC mostra que o Congresso vem ganhando terreno sobre o Executivo há duas décadas, impulsionado pela emenda constitucional de 2001 que pôs fim à reedição indefinida de medidas provisórias, pelo fortalecimento de sua capacidade técnica e por práticas informais que concentraram poder nas mãos do presidente da Câmara.

Esse conjunto de elementos consolidou uma nova correlação de forças entre os Poderes da República. Quando Lula da Silva retorna ao poder em 2023, o Executivo está muito mais dependente do Legislativo para operar o orçamento federal e avançar sua agenda de governo.

Judiciário: de bastião da democracia a alvo de descrédito

Durante o governo de Jair Bolsonaro, o Judiciário teve papel central na contenção de retrocessos, à medida que Executivo e Legislativo avançavam com pautas flagrantemente contrárias à Constituição de 1988. Esse crescimento de atuação é compatível com o conceito de democracia militante de Karl Loewenstein, cunhado em 1937, no qual um mecanismo institucional do Estado é ativado para defender a ordem democrática de atores que usam de suas liberdades democráticas para destruir o próprio sistema.

Essa ativação, porém, não contou com a ação da Procuradoria-Geral da República (PGR), órgão com a prerrogativa legal de promover ações penais contra autoridades com foro privilegiado — inclusive o Presidente da República. O procurador-geral da República durante a maior parte do mandato de Bolsonaro foi Augusto Aras, procurador escolhido pelo Presidente que teve sua gestão marcada pela omissão sobre ações perpetradas pelo Governo Federal e pelo Legislativo. Coube à sociedade civil, e outros setores importantes do país, o uso da litigância estratégica para ativar esse cordão de isolamento protagonizado pelo Supremo Tribunal Federal. Como resultado, houve uma desaceleração no grave processo de desintegração de direitos econômicos, sociais, culturais, ambientais e políticos naquele período.

Em resposta às ações mais robustas do Judiciário, o governo Bolsonaro e sua base passaram a promover sérios ataques contra o STF e seus ministros, inaugurando uma etapa em que um campo político questiona abertamente a lisura do Judiciário e chega a perseguir determinados juízes da Corte. Só em 2021, Bolsonaro chamou de “imbecil” o ministro Luís Roberto Barroso, então presidente do Tribunal Superior Eleitoral, por se opor ao voto impresso, e pediu ao Senado o impeachment do ministro Alexandre de Moraes.

A tensão entre o campo político do ex-presidente e o Judiciário atingiu novos patamares nas eleições de 2022 e na subsequente tentativa de golpe de Estado, que culminou no ataque às sedes dos Três Poderes. As ações incisivas do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal foram centrais para evitar a ruptura da ordem institucional, garantindo tanto a segurança de um pleito diretamente afetado pelo governo em exercício quanto a responsabilização jurídica dos envolvidos na tentativa de golpe.

A maior barreira de contenção das crises até então passou a enfrentar o descrédito da opinião pública e a ser alvo de uma nova arma da extrema direita: a ameaça de impeachment de ministros do Supremo pelo Senado, que detém essa prerrogativa constitucional, desde que a condenação seja aprovada por dois terços de seus membros.

Se as acusações da extrema direita contra a Suprema Corte não encontravam respaldo nos fatos quando se tratava da defesa das eleições e da responsabilização pelos crimes contra a democracia, um enorme escândalo de corrupção complicaria esse cenário. Em 2025, o país conheceu o caso do Banco Master, instituição financeira utilizada para a venda de títulos bancários sem lastro e associada ao desvio bilionário de recursos públicos de diversas origens, além de relações suspeitas com pessoas em todos os Poderes da República, incluindo ministros do Supremo. Um dos nomes mencionados na investigação é o de Alexandre de Moraes, o mesmo ministro que presidiu o Tribunal Superior Eleitoral nas eleições de 2022 e conduziu os processos de responsabilização pelos crimes contra o Estado de Direito após a tentativa de golpe — e que, embora seja comumente associado ao presidente Lula, foi indicado anos antes pelo então presidente Michel Temer. A cobertura da investigação também citou outros cinco ministros ou seus familiares: Dias Toffoli, que deixou a relatoria do caso Master em fevereiro, André Mendonça, Gilmar Mendes, Kassio Nunes Marques e Luiz Fux. Todos negam irregularidades.

Isso coloca a população brasileira diante de um dilema: como podem as ações corretas do Judiciário na proteção da democracia em 2022 e 2023 terem sido conduzidas pela mesma Corte cujos integrantes hoje estão sob escrutínio por supostas ligações com atores privados responsáveis pelo desvio de bilhões de reais dos contribuintes?

2026: a tempestade perfeita e a resposta das urnas

O Brasil chega a 2026 sob uma tempestade perfeita: um Legislativo com amplos poderes sobre o orçamento federal, um Executivo enfraquecido, um Judiciário exposto em suas contradições e uma população esgotada por uma guerra de narrativas alimentada pela desinformação e pelo uso intensivo de recursos tecnológicos para amplificá-la. Esse cenário é agravado pelo imenso poder concentrado nas big techs, cujas práticas seguem marcadas pela falta de transparência sobre os critérios de moderação de conteúdo e as escolhas algorítmicas que moldam o debate público. Em meio a esse ambiente de fragmentação, bolhas, desconfiança e conflito permanente, há cada vez menos espaço para discutir projetos de país, construir consensos mínimos ou imaginar coletivamente saídas para a crise.

Um exemplo concreto do esfacelamento do equilíbrio entre os Poderes foi a rejeição, pelo Senado, do nome indicado pelo Presidente da República ao Supremo Tribunal Federal em abril deste ano — algo que não acontecia desde 1894. O Brasil dá sinais claros de que o pacto de 1988 está se desfazendo, e serão as forças vencedoras das eleições de 2026 que ditarão o que virá depois.

Com o resultado de 4 de outubro, o eleitorado consolidou a extrema direita como a maior força na Câmara dos Deputados e no Senado. As ameaças de impeachment de ministros do Supremo ganham concretude, e o próximo Presidente da República terá a prerrogativa de nomear quatro ministros para a Corte: a vaga aberta com a aposentadoria de Luís Roberto Barroso, ainda não preenchida, e outras três que se abrirão à medida que ministros atingirem a idade de aposentadoria compulsória, 75 anos.

Em um contexto em que os ministros do Supremo têm sido escolhidos cada vez mais por afinidade política com o Presidente da República, um eventual governo de Flávio Bolsonaro, somado a uma ampla base extremista no Senado, poderá consolidar uma maioria sólida de juízes conservadores na Suprema Corte do país.

O 25 de outubro e o dia seguinte

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva e o senador Flávio Bolsonaro disputarão o segundo turno em 25 de outubro. Se a candidatura de extrema direita prevalecer, o equilíbrio entre os Poderes desenhado em 1988 dificilmente resistirá, já que as ameaças de alterar o texto constitucional começam a ser feitas às claras. Se o projeto democrático de Lula vencer, as fraturas em nossa democracia continuarão tão profundas que tampouco haverá garantia de que essa ordem se mantenha.

A decisão a ser tomada no próximo dia 25 não é difícil. O difícil começa no dia 26: encontrar um caminho que impeça uma das experiências democráticas mais vanguardistas do mundo de entrar em colapso.

Esse caminho começa por levar a sério o descontentamento que o primeiro turno escancarou. Parte da desconfiança dos brasileiros em relação às suas instituições foi deliberadamente fabricada, como demonstra a campanha de ataques ao sistema eleitoral ao longo da última década. Mas parte dela também está enraizada na realidade concreta do país. Somos uma sociedade profundamente desigual, marcada por relações sociais forjadas em quase quatro séculos de escravidão e, consequentemente, por estruturas persistentes de autoritarismo, violência e concentração de poder baseadas em classe, raça, gênero e heterocisnormatividade. Somam-se a isso instituições que ainda carecem de transparência, um Congresso que passou a controlar uma fatia crescente do orçamento federal por meio de mecanismos frequentemente questionados por sua opacidade e sucessivos casos de corrupção envolvendo diferentes Poderes e esferas do Estado — fragilidades institucionais que escândalos recentes, como o caso do Banco Master, voltaram a trazer ao centro do debate público.

A extrema direita não criou essa frustração, mas soube explorar com habilidade os ressentimentos que sustentam nossas relações sociais e nossa relação com as instituições, aprendendo a canalizá-los e a transformá-los em força política. E os 33 milhões de brasileiros que não foram às urnas em 4 de outubro, assim como os quase 6 milhões de votos brancos e nulos — mais do que o número de votos obtidos pelo candidato Augusto Cury, terceiro colocado na disputa presidencial — nos lembram que a desilusão também pode assumir a forma do silêncio ou do voto de protesto.

Nossas instituições não são imunes a críticas, e defender a democracia não pode significar defendê-las como estão, com todas as suas deficiências, falhas e contradições. Nenhum governo, ou quem quer que o lidere, encontrará esse caminho sozinho. Reconstruir o equilíbrio estabelecido em 1988 dependerá de instituições capazes de reconquistar a confiança perdida e de uma sociedade disposta a continuar disputando a forma como essas instituições e as políticas públicas são construídas, bem como a defender as regras do jogo, mesmo quando elas não favorecem o seu lado.

Natália Neris é Gerente de Advocacy no Pacto pela Democracia e doutora em Direitos Humanos pela Universidade de São Paulo. Sami Sternberg é Coordenador de Articulação Internacional no Pacto pela Democracia e mestre em Relações Internacionais pela Columbia University.